DENETİMİN BAĞIMSIZLIĞI

A. Giriş

Denetimin bağımsızlığı meselesinin iki yönü vardır. Bunlardan biri denetçinin faaliyetlerini yürütürken bağımsız olması, diğeri denetim organizasyonunun faaliyetlerini bağımsız bir şekilde gerçekleştirilmesi ile ilgilidir. Aslında iki ayrı yaklaşım olarak ele alınabilecek gibi görünen bireysel ve organizasyonel bağımsızlığın birbirini etkileyen yönlerinin olduğunu da görmek gerekir.

B. Yönetim Denetim İlişkisi

Yönetim önceden belirlenmiş amaçları gerçekleştirmek için gerekli olan araçlarla ilgili bir etkinlik ya da süreçtir . Yönetimin işlevleri ise;
 Planlama
 Örgütlenme
 Yöneltme veya Yönlendirme
 Önderlik
 Denetim
Şeklindedir.

Kamu yönetimi de yönetim faaliyetlerinin kamusal organizasyon içerisindeki yönüdür. Bu bağlamda kamu yönetimi; devlette ya da ona bağlı kuruluşlarda etkinlikte bulunan ve bürokratik mekanizmayı oluşturan kişilerin ve kümelerin davranışlarıyla ilgili alanı belirlemektedir.

Denetim sürekli bir yönetsel fonksiyondur. Amerikan Hava Kuvvetlerinde görevli yüzbaşı Edsel Murphy’nin 1949 yılında ortaya koyduğu ve kendi adıyla anılan Murhy Yasasına göre herhangi bir işte yanlış yapılabilmesi olanağı varsa, o yanlış yapılacaktır. Bu nedenle yöneticiler sürekli olarak yönetsel dizgide çıkabilecek sorunlara karşı duyarlı olmak zorundadır. Bu da denetleme yaparak sağlanır . O halde yönetimin hatalarını engellemeye katkı sağlama yönündeki bu faaliyetin, yani denetimin yönetimce ve denetçilerce doğru algılanması başlı başına bir kültür yönlendiricisi olacaktır.

Yönetim yüksek bir performans yani iş başarım düzeyi için denetimden bir adım önce sağlıklı bir kontrol sistemi oluşturmalıdır. Bu yönetimsel kontrollerin yolsuzluğu önleme konusunda etkileri olduğu söylenmektedir. Ancak buna rağmen yönetimin denetimden vazgeçmesi düşünülemez. Zira rasyonel her yönetici iyi yönetme sevdasındadır ve kendi iş başarımını (performansını) arttırma aracı olarak denetimden istifade eder.

Ancak zaman zaman yönetime değer katıcı fonksiyonuna rağmen yöneticilerin denetime uzak kaldığı, denetimi arzulamadığı ya da denetimin çıktılarından sıkıntı duyduğu da vakıadır. Buna sebep olan nedir? Bu, denetimin görev alanının nerede başladığı ve nerede biteceği ile ilgili ortak bir algının olmamasından kaynaklanmaktadır. Buna ilave olarak üst yönetimin seviyelerinde yöneticiler de denetimin sınırlarını gözden kaçırabilmektedir. Dolayısıyla birbirine geçişli ve homojen olmayan algılar vardır. Sonuç olarak yanlış anlamaları hem denetimi gerçekleştiren denetçi hem da yönetici bakımından güçlendirmektedir. Bu bağlamda tüm tarafların, denetimin, yönetimin bir fonksiyonu olduğunu ve denetçinin yürüttüğü faaliyetler ile yönetime değer katma, yönetimi daha sağlıklı işler hale getirme çabaları içinde olduğunun bir kez daha tekrarlanması sorunun çözümüne katkı sağlayacaktır. Öte yandan kamu kesimine gelindiğinde, halkın sahip olduğu gücün temsilcileri eliyle nasıl kullanıldığının cevabı yani kamu yönetiminin hesap vermesi için de denetim vazgeçilmezdir.

Diğer yandan Amerika Birleşik Devletleri Sayıştayı (GAO) tarafından yayınlanan ve “Sarı Kitap” olarak da bilinen Kamu Denetim Standartları, sahada denetçi, analist, değerlendirmeci, müfettiş ya da benzer pozisyonlarda (unvanlarda) görev yürüten tüm görevlilerce yararlanılabilecek uygulama standartlarını belirlemiştir. Altını kalın çizgilerle çizerek kamu yönetimine tekraren takdim edilebilecek bu yaklaşım, denetime bir kadro olmaktan öte bir fonksiyon olarak bakışın önemli yansımalarından birini göstermektedir. Bu bakımdan denetimin fonksiyonel bağımsızlığından önce denetimin başlı başına bir fonksiyon olduğunun algılanması gerekir ve bu da denetim, teftiş, inceleme, değerlendirme, gözlem, izleme gibi bu alana ait kavramların ve kurumların daha sağlıkla değerlendirilmesine hizmet edecektir.

C. Bağımsızlık

Bağımsızlık objektiflik ile ilgilidir. Denetim elemanı faaliyetlerini yürütürken objektif olduğu, olması gerektiği bir genel kabuldür. Dolayısıyla objektifliğe etki edebilecek bir halde bulunan denetçi bağımsız olarak faaliyet yürütemeyecektir. Objektiflik ise denetim elemanının iş başarımının ahlaki ve düşünsel yönünü gösterir. Objektif bir hal içerisinde olma denetim elemanına dış etkiden bağımsız olarak hareket edebilme olanağı sağlar ki bu da denetim elemanının denetimin kalitesinden ödün vermeksizin tarafsız olarak faaliyetlerini yürütmesini destekler. Bu suretle denetçi, kişilerden, dışarından yada organizasyondan herhangi bir şekilde olumsuz bir etki, aşınma, yıpranma yani denetim yargısını etkileyebilecek bir durum yaşamadan faaliyetlerini yürütebilecektir. Bağımsızlık denetçinin yürüttüğü faaliyete olan güveni doğrudan etkileyeceğinden, denetim elemanı yürüttüğü faaliyetler ve raporlamayla ilgili konularda üçüncü tarafların kendisi hakkında objektif ve tarafsız hüküm veremediği yargısına varmasına neden olabilecek durumlardan kaçınmalıdır. Örneğin bir çıkar (menfaat) çatışması halinde, bu durumun objektifliği ve dolayısıyla bağımsızlığı etkileyeceği değerlendirmesi ile durum denetçi tarafından bildirilmeli, raporlamalıdır.

Organizasyonel olarak bağımsız olmak ise denetim faaliyetlerinin kapsamının belirlenmesi, faaliyetlerin yürütülmesi ve raporlanması bakımından her türlü müdahaleden ari olunmasını ifade eder. Böylelikle denetim organizasyonu dışarıdan herhangi bir menfi etki almadan faaliyetlerini gerçekleştirecektir.

Görüldüğü gibi bağımsızlık kavramı, gerek denetim elamanının gerekse denetim organizasyonunun faaliyetlerini kendiden, dışarıdan yada organizasyondan kaynaklanan eksilmelerden (yıpranma, bozulma, faaliyetin yetersiz yürütülmesine sebep olan hal) uzak olarak yürütmesi ile ilgilidir. Yani denetim organizasyonu ve denetim elamanı bu üç kaynaktan doğabilecek menfi etkilerden uzak hür ve arınmış olmalıdır.

Üçüncü bir taraf bakımından bağımsızlığın ihlal edildiği konusunda bir tereddüde düşülmemelidir. Bu bakımdan denetim elamanı ve organizasyonun faaliyetlerini yürütürken bağımsızlıklarını muhafaza sorumlulukları vardır. Dolayısıyla denetim elamanı tarafsız çalışmasını engelleyecek bir halin varlığında görevi reddetmeli bu mümkün değil ise durumu raporlamalı yani çalışmasını daraltan bu hali bildirmelidir.

D. Bağımsızlığa Neden İhtiyaç Vardır?

• Denetimin objektifliğini mümkün olan en üst seviyeye çıkaracak bir çevre oluşturulması bakımından,
• Denetimin organizasyonel pozisyonunun geliştirilmesi bakımından,
• Objektiflik, dürüstlük, yeterli mesleki yaklaşım ve yönetim desteklerinin birlikte sağlanması bakımından,
• Sağlıklı ve hesap verebilir bir yönetim sistemi oluşturulması bakımından,

İhtiyaç vardır.

E. Bağımsızlığa Etki Eden Durumlar

1. Kişiden Kaynaklananlar

Denetim elamanı kararını oluştururken yada tavsiyelerini geliştirirken bu karar ve yargılarını üçüncü kişilerin fikirleri ekseninde oluşturmamalıdır. Bu, denetim elamanının tarafsız ve önyargısız davranması ve çıkar çatışmalarından uzak olması ile sağlanır. Denetim organizasyonu da bunu sağlama gayretleri içinde olmalıdır. Bu bakımdan;

• Denetim kapsamına giren bir alanda bir akraba yada çok yakın birinin denetlenen alanda doğrudan ve ciddi bir etki yaratacak görevde bulunması,
• Denetim kapsamında denetçiyi ilgilendiren bir menfaatin, çıkar çatışmasının yani yürütülen görev ile sağlanması beklenen kamusal yarar ile özel bir menfaatin çatışması,
• Denetimin kapsamı ile ilgili olarak daha önce icrai faaliyetlerin uygulanması ve onaylanması ile ilgili denetim elemanının sorumluluk üstlenmesi,
• Denetim kapsamı ile ilgili olarak denetçide düşünsel bir önyargının varlığı,
• Denetim elamanının yönetimsel sistemleri gözden geçirmeden ziyade sistem tasarlaması, kurması, prosedürlerini oluşturması ve işletmesi,

Gibi haller denetim elamanının kendi ile ilgili olarak ortaya çıkabilecek ve bağımsız ve tarafsız faaliyet yürütmesini engelleyebilecek unsurlar olarak öne çıkmaktadır.

2. Dışarıdan Kaynaklananlar

Gerek denetim elamanı ve gerekse denetim organizasyonun yönelik olarak ortaya çıkan bazı durumlar denetim elamanının bağımsız ve tarafsız görüş oluşturmasını engelleyebilir. Bu gibi hallerin ortaya çıkması halinde de durumlar raporlanmalıdır. Bu çerçevede;

• Rasyonel olmayan nedenlerle denetimin kapsamını sınırlayabilecek veya değiştirebilecek müdahale,
• Denetim süreçlerinin belirlenmesi yada uygulanmasını veyahut de incelenecek işlemlerin seçimini hedef alan müdahaleler,
• Denetimin yürütülmesine yada raporlamaya ilişkin haklı görülemeyecek zaman sınırlamaları,
• Denetim kapsamı içinde kayıtlara, personele, eşyalara vb. erişim sınırlamaları,
• Organizasyonun faaliyetlerini yürütmesini zedeleyecek düzeyde parasal ve diğer kaynak sınırlamaları,
• Denetim elamanının yargısını oluşturmasına etki edebilecek bir yetki veya tehdidin varlığı,

Gibi haller dışarıdan kaynaklanabilecek ve bağımsızlığı zedeleyebilecek durumlardır.

3. Organizasyondan Kaynaklananlar

Denetim organizasyonunun denetim faaliyetlerinin yönetilmesi ve bulgular ile tavsiyelerin yerine getirilmesini temin edebilecek yetki kademesinde yeterli hiyerarşik düzey ile ilişkilerinin kurulması ve sürdürülmesi ile ilgilidir. Bu bakımdan denetim organizasyonu üst yönetim tarafından desteklenmeli ve organizasyondan kaynaklanan kapsam sınırlamaları olmamalıdır.

F. Bağımsızlığın Sağlanmasına Hizmet Edecek Araçlar

Bağımsızlığı destekleyecek birçok durumdan söz etmek mümkündür. Aynı zamanda dinamik bir halden söz ettiğimizden bu destekleyici faaliyetler gelişime de açıktır. Bu açıdan aşağıda destekleyici araçların belli başlıları üzerinde durulacaktır.

Organizayonel açıdan bağımsızlığı destekleyecek araçlar;

• Denetim elamanı ve organizasyonu üst yönetim tarafından destekleniyor olmalı,
• Denetim organizasyonu yeterli düzeyde bir denetim kapsamı oluşturma ve denetim sonucunda geliştirilen tavsiyelerin yerine getirilmesini sağlayacak düzeyde yetkiye sahip olmalı,
• Organizasyon bir çıkar çatışması doğurmayacak, doğması halinde ise bunu açıklayacak politika ve prosedürler geliştirmeli,
• Denetim organizasyonunun yöneticisi üst yönetim ile doğrudan iletişim kurabilir olmalıdır.

Bu durumların sağlanması halinde organizasyonel bağımsızlığa katkı sağlanacağı gibi bunun denetim elemanının bireysel bağımsızlık ve tarafsızlığına da olumlu yansımaları olacaktır.

Bireysel olarak denetçinin bağımsızlığının sağlaması bakımından ise;

• Denetim elemanının karar ve yargılarını başkalarının fikir ve düşüncelerine bağlamaması,
• Denetim elemanının objektif hüküm veremeyecekleri durumlara girmemesi ve sokulmaması,
• Bir çıkar çatışması veya önyargı oluşmasını engelleyecek şekilde denetim görevlerinin denetim elamanlarına tahsis edilmesi,
• Mümkün ise denetim elamanının kurum içinde icrai görev üstlenmemesi, bu bağlamda denetim elemanlarının yakın bir dönemde (genellikle son bir yıl içinde) kendilerinin yetkili veya sorumlu olduğu bir faaliyet hakkında veya danışmanlık görevi yürüttükleri alanlarda denetim faaliyeti üstlenmemesi yani kendi işlerini denetlememesi,
• Denetim tespitleri yapılır kanıtlar toplanırken örneklem yapılabileceğinden denetim elamanı nesnelliği sağlamak için, popülasyonun tam ve eksiksiz olmasını sağlamalı ve örneklem seçimini kontrol etmeli,
• Kişisel nedenli yıpranmalar sonucu bağımsızlığın zedelendiği durumlarda kişisel durumun azaltılması denetim elemanından istenmeli, bunun sağlanamadığı durumlarda görev değişikliği yapılmalı,
• Raporlamalar yapılmadan önce sonuçlar bir kez daha gözden geçirilmeli,
• Görev kapsamı içinde denetim elemanı kapsam içinde herhangi bir taraftan önemli hediye ve bu nevi bir değer kabul etmemelidir.

G. Sonuç

Denetimde bağımsızlık, denetim faaliyetleri ile hesap vermeye en üst düzeyde katkı sağlamak ve yönetime değer katmak bakımından önemli bir kavramdır. Açıklandığı üzere bağımsızlığın iki yönü vardır. Bunlardan biri denetim elamanının bireysel olarak bağımsız olması yani yargılarını oluştururken bir etki içinde olmamasını ifade eder. Bu duruma etki eden haller ile bertaraf etmeye katkı sağlayacak araçlar açıklanmış olsa da meselenin zihni düzeyde olduğunu da algılamak gerekir. Bu bakımdan geliştirilen tavsiyelerin her durumda oluşmayabileceği de olasıdır. Dolayısıyla burada önemli olan denetim elamanının bu zihni kırılmanın oluştuğunu görmesidir. Yani denetim elamanı bağımsız yargı geliştirmesine engel olacak içsel ve dışsal durumlara karşı tetikte olmalı bu halin varlığını tespit ettiği anda da durumu derhal bildirmelidir. Böylelikle bu bildirim taraflara yön verici olacak ve ya bu halin ortadan kaldırması sağlanacak yada denetim elamanının yargılarının bu hal altında geliştirildiği değerlendirilebilecektir.

Bağımsızlığın diğer yönü ise organizasyonel bağımsızlıktır. Yine bunu sağlayacak araçlar yukarı gösterilmiş olsa da denetimin yönetimin bir fonksiyonu olduğunu da görmek gerekir. Bu bakımdan denetim organizasyonunun bağımsızlığının işlevsel olması gerekir. Özellikle kurum içi denetim faaliyetleri düşünüldüğünde denetim organizasyonu yönetimin içinde bir yerlerde örgütlenmiştir. Tavsiye edilen yönetimin üst seviyelerine yakın bir yerlerde örgütlenme olsa da bu idari bağlardan ziyade fonksiyonel olarak yani faaliyetlerin yürütülmesi ve sonuçların elde edilmesi bakımından organizasyonun bağımsızlığı daha önemlidir.

Sonuç olarak denetim faaliyetine de bir kadrodan ziyade bir fonksiyon olarak bakmak gerekir. Önemli olan bu fonksiyonun en etkin bir şekilde faaliyetlerine icra edecek prosedürlerin geliştirilmesidir.

Kaynaklar

Amerika Birleşik Devletleri Sayıştayı Kamu Denetim Standartları, Çeviri: Sacit YÖRÜKER 31 Ocak 2005
Denetim Üzerine Kavram Kargaşaları: Ülke Örnekleri, Mehmet KOÇDEMİR, Mali Kılavuz Sayı:37
Kamu Yönetimi, Kuram Siyasa Uygulama, Turgay ERGUN, TODAİ 2004
Uluslar arası İç Denetim Standartları, Türkiye İç Denetim Enstitüsü, IIA